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完善群租治理的对策和建议

发布时间:2017-05-07 10:00来源:网络

  “群租”问题不仅仅是一个单纯的房屋租赁问题,而是一种较为复杂的社会现象,涉及人口流动服务管理不到位、相应的法律法规不完善、低廉租金的居住用房或集体宿舍保障供应不足、管理主体不明确、居民自我管理与自我约束不够等问题。虽然近年来的规范和治理“群租”工作取得了一定的成效,积累了有益的经验和有效的办法,但是也存在一些问题和瓶颈,因此需要各级党委政府的高度重视,更需要相关职能部门的履职尽责、齐抓共管,充分综合运用法律、经济和行政等多种手段,堵疏结合、综合治理。

  “群租”是一个新名词。按照2007年8月教育部公布的171个新名词对“群租”的解释是:“把毛坯房子分割成一个个独立的房间,再进行简单装饰装潢,然后以便宜价格把房子出租给很多人的现象”。按照这样的解释,只要是把居住用房出租给很多人,不管是分隔的出租或者不分隔的出租,都属“群租”。“群租”虽然是最近几年出现的新名词,但是,“群租”却不是一种新的现象,只是这种现象在最近几年比较突出或严重。因为局部区域的“群租”问题,已经严重影响了居民群众的正常生活,所以社会各界都高度关注,并成为一个“热词”。其实,“群租”现象由来已久,如电影《七十二家房客》,虽然反映的是上个世纪30年代发生的事,但指的就是“群租”现象,只是当时的“群租”现象并没有现在这样普遍、严重并引起高度关注而已。“群租”问题,既与居住房屋的数量不能满足实有人口居住需要有关,也与某些地区房价过高、房租过高有关,更与“群租”高额的利润诱惑有关。目前上海市实有人口已达2350万,其中户籍人口为1412万,登记在册的来沪人员为934万,居住在出租房屋的来沪人员为608.3万。如此庞大的来沪人员数量,与上海现有的居住房屋数量相比,比例是否恰当,是问题的主要症结。尤其是上下班交通便利、生活方便、来沪人员相对集中的地区,“群租”问题更为突出。如毗邻上海火车站的“中远两湾城”地区,一直受“群租”问题困扰,原因之一就是这一地区交通便利。
  一、“群租”的主要表现形式和危害
  (一)“群租”的主要表现形式。“群租”的解释虽然只是指把居住用房出租给很多人的现象,但是,“群租”的外在表现形式却多种多样、五花八门,主要有这样三种形式:
  一是将购买或承租的居住用房分隔搭建成若干小间分别出租或转租,其中以“二房东”转租的情形居多。这不但涉及到房东的利益,还涉及到二房东、租房客的利益,更涉及到上下左右邻居甚至整个楼房、整个居民小区群众的利益。
  二是单位承租或以个人名义承租居住房屋,用作员工的集体宿舍,此类情形常见于中低端的服务型企业。如酒店、娱乐休闲场所、酒吧等,还包括同一单位工作人员共同租借的住房,租借居民用房用于办公、经营的住房等。
  三是在居住房屋内放置多张单人床或双层床,按床位对外出租或转租,或以单日或多日计算出租。这种“群租”经营类似于小旅馆经营模式。
  (二)“群租”的主要危害。可以归纳为四个方面:
  一是侵害相邻利益。据“群租”问题突出的物业公司反映,“群租”房的生活设施报修率往往是居民小区内最高的,基本的生活设施经常受到人为的损坏。“群租”人多,能源消耗自然也大,占用的公共资源也多,像用电量等在房屋设计时并未预计到超大的压力,因此,“跳闸”等现象时有发生。另外,电梯的过度使用、相关公用设施的过度使用、不交物业费等,这些维修、管理成本最后转嫁给了全体小区业主,须动用业主维修基金,无疑损害了相邻居民的利益。有的新住宅小区,由于存在“群租”现象,房屋转手时也影响了房价,使房屋贬值。因此,居民群众无不怨声载道。
  二是滋生治安问题。由于近年来发生“群租”问题的,大多是一些地区“炒房团”买下的楼盘,由“二房东”分隔出租,为了使利益最大化,不仅分隔的房间多,而且出租的对象也是三教九流、五花八门。有的租客之间发生矛盾,大打出手;有的专门选择“群租”房作案,盗窃手提电脑、手机、现金和自行车、助动车等,案件高发;有的居住人员身份不明,不断变动,使左邻右舍忧心肿肿、忐忑不安等。原来作为封闭式管理的小区,陌生人不断进出往来,严重影响了居民群众的安全感。从近年来本市群众安全感调查的情况看,存在“群租”问题的居民小区安全感都比较低。据“中远两湾城”物业部门反映,居民小区内发生的案件,与“群租”有关的占60-70%,比例较大。
  三是产生安全隐患。由于“群租”房的水、电、煤管线安装不符合有关要求,甚至乱拉乱接水管、电线、煤气管道等,随意隔离破坏房屋原有结构,埋下各种安全隐患。而且火灾、煤气中毒、触电亡人等人身伤害事故屡有发生,新闻媒体也多有曝光。
  四是影响居民生活。由于“群租”房居住人员多,管理不规范,有的乱扔垃圾,有的乱倒污水,有的乱扔烟蒂,有的破坏绿化,有的在走廊上做饭油烟扰民,有的半夜三更大声喧扰,有的楼道内大小便,有的高空抛物,有的爬窗翻墙等等,严重影响了居民的正常生活。由于“群租”房缺少相应的生活保障设施,围绕“群租”人员的各类服务也应运而生,“群租”问题突出的小区周边往往乱设摊,夜排挡、无证无照餐饮等城市管理问题也比较突出,还有的把租来的房屋用来开公司,进行生产经营活动等,往往也给无证无照经营及食品安全等埋下隐患。由于“群租”人数往往数倍于目前本市居民家庭平均人数,因此严重妨碍居民的正常生活。
  二、“群租”问题成因简析
  “群租”问题不仅仅是一个单纯的房屋租赁问题,而是一种较为复杂的社会现象,涉及到人口流动服务管理不到位、相应的法律法规不完善、低廉租金的居住用房或集体宿舍保障供应不足、管理主体不明确、居民自我管理与自我约束不够等问题。产生问题的原因是多方面的:
  一是从“群租”的性质看,主要是供需之间的矛盾。随着城市化进程的不断加快,大量流动人口涌入大城市地区,住、食、行的基本生活保障是必不可少的重要环节。但是,一个地区的人口容量毕竟是有限度的,尤其是能够供应保障居住的房屋、低廉租金的住房或集体宿舍更有局限性,因此,“群租”现象成了矛盾的表现形式。“群租”的本质,实际上是现有居住房屋不能满足与日剧增的来沪人员居住需要之间的矛盾,包括居住房屋的数量偏少和房租偏高。   二是从法律法规看,主要是缺乏治理“群租”可操作性的办法。虽然对于房屋的租赁,现有的法律法规看似不少,上海有《房屋租赁条例》、《房屋租赁管理实施办法》、《住宅物业管理规定》等,还有消防、治安等条例的相应约束等,但是,缺乏针对“群租”问题的具体的法律法规。谁来处理“群租”?如何处理“群租”问题?执法主体是哪个部门?既不够明晰,也不够具体。
  三是从房屋的面积看,主要与近年来房屋的建筑面积不断增大有关。在当前房地产开发经营以售为主的影响下,住房市场的新增供应偏重于大户型的中高端住房,中低租金的中小户型供应明显不足,导致大户型住房出租周期较长,回报率较低。为了使这些大户型住房利益最大化,减小房贷的压力等,利用“群租”的形式进行分割出租获得利益,无疑是最好的办法。
  四是从房屋的所有人看,以各地的“炒房”人为主。由于近年来本市房价飞涨,各地的“炒房团”蜂拥而至,随之出现的便是囤积的商品房变成“群租”房。有的房东自己忙不过来,就委托“二房东”成批出租,博得最大的利润空间,防止闲置、空置利益受损。以“中远两湾城”四期为例,四期共4071套住房,其中卖给浙江温岭人的有2300多套,占56.5%。这些住房都不是满足自我居住需要的改善型住房,而是为了获得更大利益的投资型住房,因此,买家不仅有贷款压力,更具有较强的投资回报愿望。据“中远两湾城”物业部门统计,目前“中远两湾城”尚有“群租”房528套、“居改非”用作商业用房的125套。同时,这些数据在不断变化中,仍有增多的趋势。
  五是从“群租”的对象看,主要是存在庞大的市场需求。“群租”群体中,最多是刚毕业的大学生、单身男女、公司白领、来沪寻找工作的人员等。这些人“群租”的目的很简单,就是想省下一些房租。还有一些是因非沪籍人员就业不用交纳各类保险等,大量招收来沪人员,也不提供相应的住宿,使他们不得不加入“群租”的队伍。这里,也涉及到一个企业的社会责任问题。尽管企业需要创造良好的利润,但是,不少企业只关注经济效益,社会责任缺失,不提供员工相应的集体宿舍等,也是导致“群租”问题泛滥的一个重要原因。
  六是从“群租”的利润看,有较大的获利空间。以“中远两湾城”一套130平方米左右的住房为例,一般情况下“一房东”的月房租在3500元左右,全年租金42000元左右;“二房东”从“一房东”处租来后,简单分隔成若干间分别出租,月房租在7000-8000元左右,全年租金84000-96000元左右。换而言之,就一套130平方米左右的房屋,通过“群租”后,“二房东”一年就能获得五六万元的利润。如果某个“二房东”手上有10套这样的“群租”房,那么,每年的利润就在五六十万元左右。除去简单的装饰装修成本,利润仍然可观。
  三、近年来本市治理“群租”工作主要做法
  近年来,群众对于“群租”问题反映强烈。从上海政法综治网站群众举报“群租”问题的情况看,仍然占相当比例。为了切实解决人民群众反映强烈的突出问题,从2007年起,市综治委在充分听取群众呼声以及有关部门意见的基础上,把“规范房屋租赁行为,消除群租安全隐患”列为上海市平安建设实事项目,由市住房保障房屋管理局牵头,会同市公安局、市工商局、市规划局、市人口办、市消防局、市卫生局、市地税局等共同组织实施。按照市综治委平安建设实事项目行动计划和加强住宅小区综合管理三年行动计划的要求,组织和指导各区县、街镇,采取疏堵结合等有效措施,推动规范租赁房屋工作不断深入。据统计,2007-2009年,全市共规范和治理“群租”户11000多户,700多个住宅小区基本消除了“群租”安全隐患。在规范和整治过程中,各区县、街镇充分发挥“属地管理”作用,边摸索、边实践,创造性地开展工作,探索了一些好的做法。
  (一)坚持属地管理,加强组织领导。切实做好规范和整治“群租”工作,有利于构建平安和谐的社会环境。在区县层面,成立由区分管领导牵头,相关职能部门参与的规范和整治工作领导小组,为协调和整合各方力量,提供了坚实的组织保障;在街镇层面,成立由街镇主要领导为组长,综治办、派出所、房地办、工商所以及城管等参与的规范和整治工作小组,充分发挥基层组织的综合治理优势,把规范和整治工作真正落到了街镇。基层居委会结合实际,积极探索治理“群租”问题的有效办法,把治理“群租”问题与居民自治、平安创建、文明建设有机结合,推进规范和整治工作。
  (二)坚持部门协作,突出齐抓共管。 “群租”问题是一个综合性很强的问题,涉及房屋、治安、消防、经营、卫生等多个方面。不少区县建立了部门联席会议制度,而推进规范和治理“群租”工作的成功经验也表明,只有各相关部门从维护本市社会安定的大局出发,统一思想,提高认识,在开展规范和整治,特别是联合执法的过程中主动跨前一步,充分发挥职能作用,切实履行好各自职责,才能形成齐抓共管的良好局面。如闸北区“北方佳苑”、普陀区“中远两湾城”、徐汇区“丝庐花语”等住宅小区,均由相关部门紧密协作,集中开展联合执法,有效地震慑和警示了“群租”。
  (三)坚持源头治理,注重标本兼治。各区县针对“群租”所暴露出的问题,从源头上抓住几个关键环节,建立健全长效管理机制。一是加强防范,充分发挥物业服务企业的作用。依托社区物业管理党建联建,加强人防、物防和技防建设,建立完善小区门禁、日常巡查等管理制度,并与实有人口居住登记工作相结合,有效防范“群租”。二是关口前移,加强对房地产经纪机构的监管。会同工商、公安等部门,加强日常监管,定期进行检查,并组织一批较有影响的经纪机构,在行业内发出不从事“群租”业务的倡议,强化行业自律。三是积极引导业主自我管理。进一步完善小区管理规约和临时管理规约的示范文本,指导开发企业和业主委员会,增加相应的制约性条款,强化业主自律管理。
  (四)坚持方法创新,突出堵疏结合。整治“群租”工作是住宅物业综合管理的一项长期性工作,要将集中整治与日常管理紧密结合,充分发挥各基层单位的主观能动性,不断创新工作方法,才能取得实效。如徐汇区利用区房管局、司法局等职能部门和律师参加的房地物业纠纷人民调解委员会,拓展调解职能,将因“群租”引发的纠纷作为日常调解工作的重要内容,通过调解及时预防和处理“群租”纠纷;杨浦区在进一步强化街道综合管理机制的同时,还建立了书面通报制度,要求在政府机关、国有企事业单位工作的房屋出租人率先示范,发现有“群租”行为的,由街镇书面通报其所在单位,督促当事人自行整改,以规范周边居民的出租行为。   (五)坚持改善服务,突出以人为本。一些地区、单位、工厂,在配合开展规范和整治“群租”工作的同时,不断加强和改进来沪人员的服务和管理工作,结合实际,以人为本,因地制宜,建设了一批适合来沪人员集中居住的公寓房、集体宿舍等,有效地促进了规范和整治“群租”工作。像浦东新区高东镇、闵行区鑫泽阳光公寓、松江区新桥镇,都建立了来沪人员集中居住公寓、来沪人员集中居住点、集体宿舍等,既解决了来沪人员的居住问题,也有效地促进了“群租”顽症的治理。普陀区针对中远两湾城地区“群租”矛盾突出的实际,积极开展居民自治防范“群租”的试点,倡导文明生活,防患于未然,取得了较好的社会效果。
  四、治理“群租”工作存在的主要问题
  虽然近年来的规范和治理“群租”工作取得了一定的成效,积累了有益的经验和有效的办法,但是,也存在一些问题和瓶颈:一是缺乏针对性的、有力的法律法规支撑。违规“群租”涉及的问题,虽然现有的房屋租赁、物业管理和治安、消防、卫生等法律法规中都有所涉及和规定,但是,均缺乏有针对性的、钢性的制约和处罚措施。2006年底,市住房保障房屋管理局结合规范和整治“群租”工作,曾专门发文对本市居住房屋租赁进一步做出了规范,得到了社会各界的广泛认可。但由于该规定法律层次较低,一方面,对多主体承租、转租牟利、擅自改变原始设计的使用功能、分隔搭建、按间按床位出租等问题都缺乏必要的约束和明确的法律责任,难以对“群租”进行准确界定并依法查处;另一方面,相关部门和区县、街镇的管理职责还不够明确,使各地区规范和整治工作的发展水平不一。二是适合来沪人员租住用房、集体宿舍严重不足。坚持“疏堵结合”,是规范和整治“群租”取得成效的关键环节。随着经济的发展,来沪人员数量的剧增,一些近郊地区来沪人员的人数已经远远超过了当地居民的人数。而在目前的市场房源中,适合来沪人员租住的住房、集体宿舍等严重不足,这既是造成“群租”的原因,也给规范和整治工作带来了困难。一方面,对于规范和整治力度比较大的住宅小区,腾退出来的“群租”人员会集中转移到其他地区或其他类型的房屋,或者等整治过后形成“回潮”,反复整治成本高、效果差,难以有效遏制“群租”问题;另一方面,也在一定程度上推动了中低端租赁住房租金的结构性上涨,来沪人员的居住权益仍然得不到很好的保障。三是缺乏治理“群租”的执法主体和执法力量。近年来规范和治理“群租”工作,主要是以属地的街镇党委政府牵头,相关部门共同参与,既缺乏有针对性的、有力的法律支撑,更缺乏治理“群租”问题的执法主体和执法队伍。不少街镇反映,这种运动式的执法,虽然声势浩大,轰轰烈烈,但是,治理效果差,反弹、回潮多,也不利于社会稳定。
  五、对策与建议
  “群租”问题成因复杂、涉及面广,既需要各级党委政府的高度重视,更需要相关职能部门的履职尽责、齐抓共管,充分综合运用法律、经济和行政等多种手段,堵疏结合、综合治理。重点要从以下几个方面下工夫:
  (一)大力发展来沪人员公共租赁住房、集体宿舍。尤其要充分考虑以来沪人员中上班族为主要对象的公共租赁房屋,在土地等资源紧缺的情况下,通过新建、改建、配建、转化、收储等多种渠道筹措公共租赁房源,还要鼓励企业建立“集体宿舍”,切实解决来沪人员的居住问题。这是规范和治理“群租”问题的关键。
  (二)不断完善居住房屋租赁管理办法。针对住房租赁市场中存在的供应体系不健全、市场主体不诚信、经纪机构不规范等问题,要明确居住房屋租赁管理的主体,建立居住房屋租赁综合管理工作制度,协调和处理居住房屋租赁事务和纠纷;要进一步明确出租房屋的客体条件和房屋租赁中的禁止行为,不断规范房屋租赁中介机构的行为。这是规范和治理“群租”问题的前提。
  (三)建立专门的执法队伍。规范和治理“群租”工作,是一项政策性较强的工作,需要有专门的执法队伍履行职责。基层的同志希望能明确一个具体的主管部门,按照“谁主管谁负责”原则,赋予具体的执法权,建立专业的执法队伍、执法力量,使规范和治理“群租”问题既有法律法规支撑,又有具体的主管部门,还有专业的执法力量。特别要防止以“属地管理”为名推诿、失职、不作为。这是规范和治理“群租”问题的重点。
  (四)加强居民自治建设,发挥业委会和物业管理机构在规范和治理 “群租”问题中的作用。鉴于“群租”对于相邻关系的损害,要充分发挥小区业委会和物业管理机构的作用,及时发现和制止居民小区内的“群租”现象,切实把“群租”问题消除在萌芽状态、初始阶段。要充分发挥居委会的作用,积极倡导小区居民不出租房屋“群租”,积极举报“群租”问题,自觉抵制“群租”行为;加强居民群众的法制教育,充分运用法律手段解决“群租”损害相邻关系的问题,营造群防群治“群租”问题的良好氛围。这是规范和治理“群租”问题的有效手段。
  (阮山峰,上海市综治办综治督导处副处长)

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